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浅析当前税务机关发票管理存在的问题及对策
日期：2008-11-20
发票，做为企业经营活动及企业间资金往来的有效凭证，涉及到社会经济生活的诸多方面，贯穿于企业经营管理的始终。根据《中华人民共和国发票管理办法》的规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。税务机关的发票管理，不仅包括税务局内部发票的领、用、存管理，而且还包括纳税人购票、用票的管理，是税收征收管理工作的一项基础性工作，其重要性不言而喻。当前，税务机关对发票管理的重要性的认识还不到位，往往在组织收入、税收征管方面投入的精力大，而对发票各环节的管理重视程度不够，不同程度上暴露出一些问题。笔者从纳税服务大厅发票窗口的角度，对目前税务机关发票管理过程中存在的一些问题进行分析和探讨。
一、现行发票管理过程存在的问题
（一）发票窗口职责范围和环节多，影响服务效率
作为面向纳税人的发票窗口，职责涉及发票的审核领购、校验、发售、保管、代开、发票违章处罚等工作环节。既要对纳税人提供优质、便捷、高效的纳税服务，又要对发票纳税情况进行比对补税，对发现的发票违章行为执行税务行政处罚。既要微笑服务，又要严格执法，必然有许多不易调和的矛盾。如，对纳税人的发票违法违章行为处罚，个体户罚50元以上、企业罚1000元以上，应该执行一般行政处罚程序，从发现违章情况、做违章登记，到指派两个人以上调查案件、搜集证据、制作询问笔录、出具《税务行政处罚事项告知书》，制作纳税人陈述申辩记录，若符合听证条件，须3日之后出具《税务行政行罚决定书》，这都需要发票窗口工作人员来完成。纳税人反复几次到发票窗口接受处理，大大降低办税服务效率，与“便捷高效”的纳税服务理念相悖。
（二）发票校验职能设置有局限，影响校验质量
发票校验是发票领购之前的必经环节，目前主要的工作要求就是进行税额比对和票面审查。税额比对，就是对缴销发票已开具金额与发票所属经营期间的申报的营业税税额进行比对，如果有开票金额小于相应经营期营业税税额的情况，责令纳税人进行补税。票面审查，就是对发票票面开具是否规范进行审查，检查是否有开具项目缺项、开具大头小尾发票、涂改票面等情况发生。如果有未按规定开具发票的违法行为，即给予警告，或处以罚款。但是目前赋于发票校验岗位的职能要求与该岗位所占有的审查资料能够实现的验查功能之间有一定的差距，影响了校验质量。比如，对那些差额交税的广告业、货代业、旅游业企业，发票开具金额与当期申报纳税额的比对差距很大，窗口工作人员不是税收管理员，不掌握企业的经营规模和实际经营情况，且操作起来没有一个可供参考的比值，比对较困难。对享受税收优惠政策的营业税纳税户、对外分包的建筑业企业，审查起来也有一定的困难。至于对票面的审查环节，只能就票面审查票面，对隐蔽性较大的大头小尾发票的审查，没有操作性强的检查标准和规范，仅靠窗口人员的工作经验和直觉，更何谈对发现的疑点进行跨分局、跨地区的核查，这也非一己之力所能办到。基于以上原因，对于每个窗口日均较验几百本发票的工作人员来说，校验的质量难以达到发票校验和税收征管要求。
（三）纳税人对发票管理办法的遵从性不强
相对于税种管理而言，发票管理方面的可依据的规范性文件较少，对发票的使用管理的标准、要求较宽泛，对发票的管理规章宣传得少。《中华人民共和国发票管理办法》是国务院1993年12月12日批准，1993年12月23日由财政部发布实施的。同年12月28日，国家税务总局以国税发[1993]157号号 的形式发布《发票管理办法实施细则》，这是目前税务机关实施发票管理的依据。另外，省局、市局也陆续出台一些规范性文件，加强和规范对各行各业发票的管理，但是这些文件的执行力不足。按规定，用票人的空白发票要有专人、专柜保管，专人领发，并对所领发发票的种类、数量、字轨、号码等要进行详细记录。实际的情况是，许多纳税人根本没有专人管理发票，对如何正确开具、使用、取得发票存在很多误区，对违法违章行为面临什么程度的行政处罚了解不深，不按规定开具发票的行为屡罚屡犯，遗失发票的行为也时有发生，表现出纳税人对发票管理办法的遵从性不强，发票违章处罚的震慑力不强。
（四）对验后发票的处理方式有有待加强
发票领购有三种方式：批量供应、交旧购新、验旧购新。由于“交旧购新”方式，需要由主管税务机关将审核后的发票留存，所以目前一般采用的是“验旧购新”方式，指的是用票单位在领购发票时，提供前次领购发票存根联，由税务机关审验旧发票存根后，存根由用票单位自行保管，审验没有问题再允许领购新发票的发售方式。根据《发票管理办法》第三十条的规定，发票存根联保存五年，保存期满，报经税务机关查验后销毁。事实上，尤其是现行的无碳复写发票，校验后由纳税人自行保管，为大头小尾发票的开具埋下了隐患。
（五）已遗失发票及非正常户已购领发票的管理不够到位
通常情况下，纳税人遗失发票，应在税务机关指定的报纸上刊登遗失作废声明，税务机关核实后，根据发票管理办法的罚则进行处罚。此事处理完毕，纳税人还可以继续购领新的发票。对作废后的发票如何继续使用并流通，我们还没有相应的监控。还有，非正常户已购领的发票的监控也是一个问题。因纳税人连续三个月不申报，管理员实地核查，查无此户的就被认定为非正常户。非正常户的走失有各种原因，但其领购的发票如果继续在用，就可能造成偷漏税。
二、加强现行发票管理的几点建议和对策
（一）加大对外宣传力度
税务机关应该加大对发票的领购、保管、开具、使用、缴销的管理办法和管理规范的宣传，对每一类发票每一项目均作出具体细致的规范，使纳税人清楚自己的责任，清楚违反发票管理的各种行为应承担的法律责任。税务机关也应该进一步规范发票处罚的标准，对未按规定保管、开具、使用发票的违法违章行为，制定详细的处罚标准，提高可操作性、可执行性。
（二）细化操作规范，简化工作流程
出台发票管理各岗位的详细操作规范，精简发票窗口职能设置，使售、验、罚分离，在发票校验和发票违章处罚上严格按照规程，简化纳税人到服务大厅的办税环节，提高办税效率，使面向纳税人的窗口部门对外服务真正实现“优质、高效、便捷。”
（三）加强发票各流转环节监督制约机制
建立对已发售发票开具、使用、校验、核对环节的监督制约机制，要求纳税人将每笔发票号码的开具信息、作废、遗失信息通过电子申报方式报送税务机关，税务机关的发票管理系统与纳税人报送信息进行关联，税务机关可以掌握发票的使用情况，在校验环节可以通过比对纳税人报送的发票使用电子信息及纳税申报信息，加强对纳税人使用发票情况的管理。对非正常户管理与发票管理相关联，及时公告处理非正常户已领发票信息，如果能够实现，则发票管理就可以贯穿于领购、开具、真伪查询、纳税申报数据、税收管理员一户式管理的各个环节，并能够加强各流转环节的互相监督、制约。
（四）提高发票版式的科技含量
无碳复写发票在使用过程中逐渐暴露出一些弊端，容易使不法纳税人钻空子，税务机关应该适时进行发票换版，提高发票版式的科技含量，并针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额（百、千、万、十万、百万等）的发票，也可以区分一般企业发票和个体双定户使用的发票，从源头上降低借用、虚开、大头小尾等违法行为的发生，净化税收管理环境。
（五）进一步提高发票的信息化管理水平
进一步推进和发展发票管理的信息化程度，建立一套全面覆盖发票的保存、领用、发售、开具、校验、核销、公告作废等各环节的计算机管理系统，与税收管理员的一户式管理相结合，使税务机关已领用、开具、作废、缴销、作废、公告遗失及已开具发票的种类、代码、发票号码、开具项目、金额与纳税人的申报纳税金额能够形成比对，使"以票控税"更深入，从而提高税务机关对税源的监控和管理。 |
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