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"总预算会计"新规铺路政府综合财报改革
日期：2015-10-26
权责发生制政府综合财务报告制度改革继续往前推进。
日前，财政部发布新《财政总预算会计制度》（下称《制度》），对原《制度》内容和已发布的15个有关财政总预算会计处理的补充规定进行系统梳理整合，删除与现行政策规定不符的内容，增加有关资产负债的核算内容，系统设置59个一级会计科目和7张会计报表。
考虑到修订《制度》的一个重要目标是为编制政府综合财务报告服务，因此新《制度》明确了今后总会计核算目标既要准确反映预算执行情况，也要全面反映资产负债等财务状况。
至此，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》中“2014—2015年修订发布财政总预算会计制度”的目标已经完成。
除旧布新“去碎片化”
我国现行的预算会计标准体系基本形成于1997年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计。
在2012年和2013年时，根据形势发展需要，财政部先后修订颁布了新的事业单位会计制度和行政单位会计制度。
据了解，现行财政总预算会计核算制度存在碎片化问题。2000年以来，财政部先后制定发布了15个补充规定对财政总预算会计处理方法进行调整，有关财政总预算会计核算的规定相对分散，而且原《制度》中一些规定随着改革深化已经失效。将相关分散的规定统一到一个制度当中，并删除已废止执行的内容，有利于加强和规范财政总会计管理。
由于现行《制度》主要以收付实现制为基础，侧重于核算反映政府预算收支执行情况，因此无法全面核算反映政府资产负债情况。近年来，审计署在对中央财政出具的审计意见中也多次提出，政府会计核算相关制度不够健全和完善，一些属于中央政府的资产和负债无法在会计账表中反映。
财政部国库司相关负责人表示，随着新《预算法》的执行和国务院对预算管理制度改革提出许多新要求，如果不及时修订《制度》，预算管理制度改革的一些成果就无法全面、完整、准确地通过会计记录予以科学反映，也就无法满足各有关方面对财政信息的需求。
“眼下，权责发生制政府综合财务报告编制即将推开，如果不修改原《制度》，将难以满足权责发生制政府综合财务报告信息的需求，甚至可能会对其形成障碍。”财政部财科所副研究员王晨明说。
财政部早在2013年8月就启动了修订《制度》工作。上述财政部国库司相关负责人介绍说，2014年3月形成修订初稿后，国库司先后召开多次座谈会，听取地方财政部门意见，其间还根据《预算法实施条例（征求意见稿）》最新规定，对《制度》进行反复修改完善。
之后，经过修改完善和进一步征求意见，财政部于2015年7月，选择北京、河北、山西、黑龙江、重庆、浙江、广东等7个省级财政部门及部分市县财政部门，按照《制度》规定进行模拟运行，测试制度的可操作性，最终形成了新《制度》。
全面核算财政资产负债是最大亮点
在坚持财政改革发展方向、继承与发展相结合、统一性和灵活性相结合等原则的基础上，新《制度》是对原《制度》的一次全面修订。
中国人民大学商学院会计系副教授王彦仔细研读新《制度》后表示，新《制度》最大的特色是，既核算了全部的财政预算收支，又全面地核算了政府财政的资产、负债；既规定了原《制度》没有规定的国债预算收支的核算，也增加了很多过去没有核算的债权债务（如地方政府债券的发行及转贷过程中产生的债权资产和负债），财政部门管理的股权资产，以及承担的政策性负债等。
在财政总会计核算方式上，新《制度》有一个比较明显的变化：设置了净资产调整性质的科目，也就是“资产基金”和“待偿债净资产”，以及在一定范围内采用双分录核算方法。“这样做可以在现有会计核算框架中，为全面核算资产负债扫清技术上的障碍。”王彦告诉记者，实行新《制度》后，通过双分录，不仅在很多既有预算收支发生又有资产负债变化的业务核算中，对股权、债权资产、政府负债进行了核算，还使应付利息和应收利息也得到确认。
新《制度》的另一个亮点，是设置了一张涵盖全部财政资金收支的收入支出表。
在这张报表设计的格式中，列示出每种财政资金的不同属性的收入和支出。
在王彦看来，通过这张报表，既可以看到财政部门对外部的实际资金流入、流出，也可以看到财政部门内部各项资金之间转移产生的某种资金的收入、支出，还可以看到按照权责发生制列支（资金实际尚未流出财政部门）的部分。
此外，与原《制度》相比，新《制度》增加了会计报表附注的要求。由此，不能在会计报表中直接反映的政府财政财务情况，如或有负债等，就可以得到反映，这样更有利于会计报表的信息使用者对政府财政财务状况进行了解。
这可能正是权责发生制政府综合财务报告制度改革，将“修订发布财政总预算会计制度”作为阶段性目标的深意。
为权责发生制政府综合财报打基础
据了解，广东省财政厅于今年7月份组织开展了模拟运行试点工作，除省本级外，还选择了3个市和1个县的财政部门模拟运行新《制度》，为新《制度》的正式实施积累了经验。
广东省财政厅国库处相关负责人表示，新《制度》既有利于规范总预算会计核算工作、提高总预算会计工作水平，又有利于规范权责发生制政府综合财务报告的编制。
新《制度》到底将从哪些方面促进财政部门实施权责发生制政府综合财务报告制度改革？王彦给出的解释是，一方面，新《制度》执行后，政府财政管理的资产负债都得到核算，编制政府资产负债表所需要的政府财政管理的资产负债数据将更完整、可靠，为报告提供基础数据；另一方面，新《制度》规定要编制会计报表附注，将政府财政的或有负债等能够进一步说明政府财政财务状况的表外信息进行披露，这样一来，政府财政会计报表附注的很多内容，就可以充实政府综合财务报告的文字说明内容。
新《制度》设计的资产负债表格式，充分考虑了政府综合财务报告资产负债表的格式要求，比如将资产分为流动资产和非流动资产，将负债分为流动负债和非流动负债。这样在编制政府财务报告报表时，比较容易衔接，减少调整报表的工作量。
对于新《制度》实施的后续过程，一些专家建议，要加强财政部门内部资产负债相关业务主管部门与会计核算部门之间的配合。在此基础上，严格按照新《制度》要求对各项资产、负债及时记账，继续细化对会计报表附注的规定。
“为确保新旧制度顺利过渡，待新《制度》正式印发实施后，我省将组织对全省县级以上相关人员进行业务培训，使各级财政部门工作人员，特别是总预算会计人员尽快熟悉新《制度》，准确掌握和执行相关规定。”上述广东省财政厅国库处相关负责人表示。 |
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