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财政支出年底“翻跟头”谁动了谁的“蛋糕”
日期：2010-10-11
“一个国家一定要清楚自己的政府有多少收入，在这个基础上再做分配，否则都是空谈。”设计“十二五”财税改革报告的全国人大预算工作委员会（下称预工委）人士说。
但上半年预工委在上述报告调研过程中发现，许多地方政府对“一年有多少收入”的问题仍说不清楚。
目前，各级政府除了来自税收的财政收入，还有预算外非税收收入、土地有偿使用收入、社保基金收入和国有资本经营预算收入。
财政收入一如既往地快速增长，各级政府的预算外收入也同步快速增长，中国政府收入这块蛋糕越做越大，在国民收入分配中所占份额不断提高。
财政“收多支少”
新世纪以来，中国财政收入增速一直存在高于GDP增速的现象。2010年前8个月，中国的财政收入已接近5.7亿元，同比增长23.6%，已完成全年目标的76.7%。在接下来的四个月，即便零增长也能完成全年7.4万亿元的收入目标，如果达到3%就可以实现8万亿元的财政收入。
中国社科院财贸所所长高培勇认为，最重要的原因与1994年分税制改革有关。
在当年宏观经济过热，税收征收率偏低的现实情况下，增加政府财政收入是改革的重要目标，这迫使税制设计留出很大的“征管空间”。也就是说先建构一个法定税负很高的税制架子，随着税收征管水平的上升，使得中国税收走上持续高速增长的轨道。这也使得在此后只要遇有经济危机，中国政府就使用“加强税收征管”，完成收入预算目标。
由此诞生的一个推论是：未来随着征管空间越来越小，税收增速与名义GDP的增速之间的差距将越来越小。高培勇认为，假设“十二五”时期，GDP增速将在8%到9%之间，名义增速将在10%左右，那么财政收入的整体增速将在10%到15%之间。
与财政收入相比，财政支出则呈现完全相反的逻辑。
今年前8个月，财政支出4.6万亿元，全年财政支出预算为8.45万亿，已支出全年的54.48%，比按月进度低12.19%。这已经成为一个有趣的现象：每年的财政支出直到11月末还一直少于收入总和，就在一年最后一个月财政支出会翻几个跟头超过收入。
比如2009年12月财政支出就达到2万亿，多出收入15000亿，这种方式是在当月把预算规定的支出全部花掉，以免来年申请预算时遭到“减批”，这种现象已持续多年，也是财政部历年最为头疼的事情之一。
去年财政部曾走访各部委，了解预算执行进度，并督促加快进度，但仍有一些部委直到年底也没有完成。今年6月，财政部关于加快预算执行进度的通知已经下发各部委和地方政府，希望在下半年各级政府能按照进度将预算执行好。
从金融角度也能看出财政收支的这种奇怪逻辑。
中国社科院副院长李扬说，财政部的收支进国库，国库在中央银行，你看中央银行中政府存款账目是不断增加的。这边发债，那边中央银行的存款在增加。这表明发了债未必都用掉了。
2009年中央政府为地方代发了2000亿地方债，但当年有2122.24亿元的地方支出没有花掉，结转至2010年，从总量上看，发行这2000亿地方债显得没有必要。
从目前收入进度看，2010年出现超预算收入已既成事实，那么设立10500亿赤字的情况下很有可能出现6000亿的超收收入，也就是说事实上2010年中国只需要4500亿的赤字。
这在全国人大财经委副主任贺铿看来是个很奇怪的现象，一年中有大量赤字和大量盈余同时存在。
全部收入算大账
中国政府取得的收入并不只有财政收入，财政收入只是纳入预算的政府取得的收入，预算外仍有数量庞大的收入，因为这些预算外的收入透明度不高，其数量规模一直是个谜，近年很多机构致力于测算中国政府总收入，他们也称为全口径财政收入。
社科院财贸所编制出版的《中国财政政策报告2010/2011》中提出，中国政府收入已从1998年的17254亿元，上升到2009年的108024亿元，其占当年GDP的比重也从20.4%上升到2009年的32.2%。政府收入占GDP的比重在很多国家也被称为宏观税负，按报告的数据，中国目前的宏观税负水平为32.2%。
按照2009年数据比对，政府收入比财政收入多出4万亿，也就是说仍有4万亿的政府收支在人大审批监督之外，公众视线之外。
一般来说，中国各级政府收入包括预算内的财政收入、政府性基金、预算外非税收收入、土地有偿使用收入、社保基金收入和国有资本经营预算收入。社科院的报告并未包括国有资本经营预算收入，也就是央企上交的红利，如果算上一笔收入，中国的政府收入2009年已达到11万亿。
税收收入在财政收入中占90%以上，但在总的政府收入中，只占55%左右，而且这个比重相对稳定，表明在税收收入高速增长的同时，其他非税收入也在同步高增长，其中起主要作用的是土地收入和社保缴费收入。
社科院的上述报告认为，在过去10年和未来5年，对政府收入影响较大的就是土地出让收入。其中，2009年全国土地出让收入1.59万亿，已占到所有政府收入的14.7%。
中央和地方政府收入都以较快速度增长，其中中央收入的增长主要靠税收收入，地方则主要靠土地收入为主体的非税收入的增长。所以中央和地方的政府收入比重也相对稳定，中央收入占37%左右。
但与发达国家相比，中国社会保障缴费收入占GDP的比重相对较低，而各项非税收入的比重偏高。随着财政部加强预算外收入的监管，纳入预算的非税收入规模会越来越大。
2009年全国土地出让收入为1.59万亿，而今年提出将城镇化作为未来扩大内需的重要战略，这将进一步提高土地出让金收入。社保缴费收入也将随着中国进一步对社保投入的增加而提高，所以很有可能未来全口径财政收入占GDP的比重突破35%。
政府蛋糕怎么吃？
相对于这个政府收入，其支出显得更“神秘”。
近年中国财政收支透明度不断提高，财政收入中税收收入比重超过90%，支出中用于保障政府部门正常运转的支出为9164亿，其中中央本级为1084亿。
外交和国防支出5200亿，其余为各种民生工程、农林水务交通等基础设施建设等支出。用于教育的支出为8190亿，用于社保就业等支出为7606亿，保障房支出726亿，医疗卫生支出3994亿等等。
财政收入用于社保和民生的支出增速在不断提高。财政部今年要求全国各地将财政收入增量的70%用于民生。
全国人大预算工作委员会预决算审查室主任夏光说，正因为支出总规模在增大，社保支出在不断扩大，更需要对财政支出有个基本制度去规定和约束。他说，目前中央的财政收入已占到全国财政收入的52.4%的水平，但中央本级的财政支出不到20%，大量的资金通过体制收上来，再转移到地方去。这么多的资金，在各级政府间转移，是很不安全、很不经济、很不效率的。最重要的是应该对这5万多亿的转移支付以公开透明的原则进行分配、管理和使用。
目前财政部已开始要求各级政府编制国有资本经营预算，对央企和国有企业上交红利的收支编制预算，对社保基金收支编制预算。几年前，财政部要求各级政府从土地出让收入中提取5%的比例用于保障房建设，国有资本经营预算收入中提取一部分用于充实社保基金。
但这一要求执行起来显得很难。地方政府常常跟财政部诉苦，保障房建设资金短缺，财政部一位官员说，即便中西部省市土地出让收入也不少，只要提取很少的比例建设保障房绰绰有余，但地方就是不愿动土地出让收入。
全国人大希望，在未来能有一个清晰透明的总的政府账本供全民了解并监督，而这一步需要一系列改革才能达成，包括预算法修订、财政体制改革、税制改革以及转移支付法等。
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