—市财政地税局课题调研(三)

非税收入是我国各级政府财政收入的重要来源，地方政府尤其如此。改革开放以来，经济的快速发展和政府职能的不断增强，促进了非税收入规模持续扩大，并在政府财政总收入中占据了相当高的比重。我市自上世纪九十年代实施“收支两条线”制度后，通过多年的不断改革完善，规范执收执罚单位的征缴行为，基本上形成了一套较为规范的政府非税收入征收管理模式。但在实践中还有局限性，有一些问题未得到彻底解决，改革的某些副作用逐渐呈现出来。

一、当前政府非税收入征管中存在的主要问题

1、执收执罚单位存在思想认识上的误区

我市非税收入按照国家所有、政府使用、财政管理、收支两条线的原则，纳入政府财政统筹安排，实行综合预算管理。有的单位认为，我市非税收入实行这种收支完全脱钩的管理模式，挫伤了行政事业单位执收执罚的积极性，个别单位甚至产生消极思想。一些执收执罚单位对非税收入的征收工作缺乏主动性、自觉性和积极性，结果出现各种不严格依照有关法律法规和规章收缴政府非税收入的行为。例如，有的单位没有依法依规做到应收尽收，导致一部分非税收入流失等等。

2、未按规定办理减免、缓缴手续

执收执罚单位向执收对象收取款项时，对于缴款义务人因特殊情况需要减缴、免缴、缓缴的，应提出书面申请，由征收机关和财政部门审核后报市政府批准。目前我市一些部门单位未按规定程序办理减免、缓缴手续的情况较为严重。而擅自减、免、缓征收费，极易发生权利寻租现象。

　　3、规避非税收入征管

由于各类非税收入因性质不同，不可能完全归执收、执罚单位使用，更不可能归其所有。这些年随着财政综合预算的不断深入，我市实现了真正意义上的收支脱钩：将预算单位所有资金全部纳入了部门预算编制的范围，单位所有收入缴入财政专户(或金库)；公用经费根据实际，按零基预算的要求按项目编制，基本支出实行定员定额管理。因此，预算单位“灵活”使用经费的余地很少。对此，有些单位变相规避非税收入征管，隐瞒非税收入，把非税收入转移到工会账户、食堂账户或代管类资金中去，有的甚至转移至下属单位、社会团体或个体企业，致使非税收入游离于财政监督管理之外。

4、财政票据保管、使用不规范

　　财政票据是实施非税收入管理的重要依托，以票管费，从源头上治理乱收费，是规范部门和单位收费行为不可或缺的重要工具。一些执收执罚单位对财政票据管理的重视程度不够，存在着诸多问题：

一是票据的保管、结报核销不严格。在领、放、核等环节手续不清、不严，账簿登记不全，造成部分财政票据不能及时收回，甚至发生损毁、丢失，分不清责任，失去有效监督。

　　二是违规发放和使用票据。有的单位不按规定、超范围发放票据；有的单位混用、乱用(串开、错开、拆本)财政票据种类，把收入开在往来款票据中，或把代收代付资金用非税收入统一票据开具。

　　三是票据填写不规范。有的执收单位的部分工作人员业务素质不高，不了解或怕麻烦，在征收各种收费时不按规定填写收费项目和相关内容，如票据内容填写不全，开票不填写日期、开票人以及收费标准、数量栏，只写收费项目和收费金额；有的单位几个收费项目合并一张总票，不分项注明收费项目、收费金额等。由于开票人员文化程度参差不齐，有些票字迹混乱，数字不清，大小写不符，有的甚至涂改票据，重复使用作废票据。

　 四是票据缴销不及时。部分单位不按规定结报票据，存在跨年度缴销票据现象。票据结报不及时，导致了有些单位甚至出现一本票据使用二三年的情况。

　　5、财政考核方式过于简单

我市在每年的《****年度镇街、市机关各部门工作目标责任制定量考核细则》中设立了政府非税收入考核内容，但过于简单，操作性不强。

二、对深化非税收入征收管理的思考

　　政府非税收入在本质上所有权属于国家，使用权在于政府，管理权归属财政。因此，非税收入的“所有权属国家、使用权归政府，管理权在财政”是正确处理财政与政府职能部门关系的基本原则。

与税收收入的征收管理不同，政府非税收入具有灵活性、不稳定性和非普遍性特点，其征收难度大，情况也较复杂，征收管理效率在很大程度上取决于征收管理机构的努力程度。因此，在当前建立一个有效、科学、合理的考核与约束机制，应是深化政府非税收入管理、提高财政监管效率和实现应收尽收不乱收的必要选择。

1、科学编制非税收入预算

财政非税收入征管部门要在掌握非税收入政策、项目、标准、范围及其变化的前提下，对非税收入进行科学的测算，制定出切合实际的预算业务，在预算编制环节上实现政府非税收入应收尽收。同时，建立合理的征收成本核定机制，执行统一标准，激励执收单位组织收入的积极性。征收成本核定后，可作为部门的项目支出，直接汇入部门预算，以保证部门预算的公平性。

2、规范政府非税收入的减免

政府非税收入减免制度是把非税收入征收的严肃性和灵活性结合起来的重要措施，它既有利于实行区别对待，解决一些困难缴款单位和个人的实际问题，也有利于促进社会公平，同时也是国家调节经济的重要杠杆。但非税收入的减免必须严格依照政策执行，按规定的程序批报，坚决禁止越权减免和收“人情费”。

要建立一套严格的减免审批制度，要将减免权归于政府，任何单位或个人不得自行缓征、减征或免征。需减免的单位或个人要按规定程序向征收管理机构提出申请，由征收机关和财政部门审核后报市政府批准，改变目前部门单位自行减免的做法。

3、严格落实财政票据管理规定

　　非税收入票据从购领、保管、使用、结报、销毁等各个环节都有一套切实可行的管理制度，票据使用单位应高度重视财政票据的保管、使用，严格执行有关规定，提高工作人员的责任心；财政票据管理部门要加强宣传、审验、检查和处罚力度，督促用票单位认真贯彻落实有关规章制度，在日常结报中严格审核，票款同行，验旧换新，严把票据领用、核销关。

4、加强日常监督稽查力度

由于非税收入的管理职能分散于各个部门，非税收入主要依靠各部门、各单位执收，财政部门只起到监管作用。随着我市经济的快速发展，非税收入管理范围在不断拓展，执收部门的管理职能在不断延伸，由于执收执罚单位人员组织力量的相对薄弱，加上有关部门思想上也不够重视，我市非税收入资金收缴的潜力还很大。财政部门应通过日常征缴管理，围绕收费、罚款、账户管理和资金上缴、票据使用等主要环节，强化非税收入的监督稽查力度，及时发现和纠正非税收入管理中存在的问题，确保公开、公平、公正、合理的非税收入征管目标落到实处。

5、构建合理、有效的考核激励与约束机制

我市目前收支完全脱钩的财政体制，虽为义乌市创造了良好的经济运行环境，但收多收少、收与不收一个样，一些执收单位和工作人员的消极态度也不容忽视。建立一个合理、有效的激励与约束机制，提高执收执罚单位的工作责任心，确保国家非税收入的应收尽收，应当是一个值得关注的举措。

对此，我们设想的考核激励与约束机制是：在充分考虑政策因素变动影响的前提下，按照执收部门前几年的收入实绩，核定一个收入预算考核基数。基数不仅作为考核部门收入执行情况的指标，而且也作为编制核定部门当年支出预算的指标。年度终了，对完成预算收入计划的，超基数部分，由财政通过部门预算安排一定比例的征收业务费，作为机动经费补助给执收部门，由部门自行调度使用；对完不成预算收入计划且无正当理由的，财政相应核减当年支出预算。而对因受政策因素影响，收入出现大增或大减情况的，考核时，应进行相应剔除。