税收立法怎么不着急？
日期：2004-03-22

今年的“两会”已经结束了。会议期间，代表和委员们对税收和税改的关注、议论、议案明显比以往的“两会”多。这不奇怪，因为之前的十六届三中全会确定了我国将“分步实施税收制度改革”，而且中国的税收制度改革1973年、1983年、1994年，差不多十年推行一次，今年离上次税制改革正好十年了。
　　不过，从这次“两会”的一些重要报告包括国务院、人大常委会的工作报告看，有关税制改革特别是税收立法所安排的进程并不快。这让人有点疑惑：税收立法怎么不着急呢？
　　我国现行税制基本上是1993年底建立的。目前，在税务部门征收的22个税种中，由全国人大行使立法权制定的税法只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《农业税条例》及实体法《税收征收管理法》4件，绝大多数关系到纳税主体权利义务的税种，都是由国务院颁布的暂行条例、草案、规定、办法等行政法规，还没有完成国家的立法程序。这些“暂行”的法规，已“暂行”了一二十年。有的如城市房地产税暂行条例，1951年颁布，已整整“暂行”了53年。即使已经立法的《农业税条例》也是1958年颁布的，已远不能适应今天的客观要求。
　　税收立法层次低、长期依靠暂行的行政条例征税带来的副作用是很明显的：税收执法的统一性和规范性经常受到冲击，特别是难以遏制地方政府干预税收执法、随意越权减免税的行为；税收征收的法律依据和法律效力弱化，不利于调整税收这一政府与企业、政府与个人最重要的经济关系中的诸多矛盾；税法缺乏透明度、稳定性和可预见性，影响经济活动的稳定；有些过时的条款规定，更是造成明显的税收政策漏洞。
　　其实这十年，全国人大立法进程很快，成效显著，八届、九届全国人大审议通过的法律、法律解释和有关法律问题的决定足有200多件，只不过涉及税收的立法仅寥寥几件。八届全国人大的五年，审议通过的上百件法律、解释和决定中，只有1995年的《税收征收管理法》（修订），同年的《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税发票犯罪的决定》（1997年并入《刑法》）。九届全国人大五年审议通过的113件法律、法律解释和有关法律问题的决定中，涉及税收的只有1999年的《个人所得税法》（修订）和《税收征收管理法》的再次修订。
　　税收立法为啥不着急？这几年，一些专家和实际工作者提出了他们的疑问和分析，“两会”上不少代表和委员在呼吁加快税收立法的同时，也对税收立法滞后的原因表示了关注。
　　税收收入连年大增，让人觉得现行规章管用。自1994年实行新税制后的十年，我国的税收收入持续快速增长，1994年～1998年每年差不多增收1000亿元，税收总额从1993年的3808.48亿元跃升至1998年的8656.66亿元；1999年～2003年，税收增收额每年平均超过2000亿元，2003年增收超过3000亿元。1999年我国税收收入首次超过1万亿元，2003年入库税收超过2万亿元，达到20461亿元。新税制实施十年，我国的税收总额从1993年的3808.48亿元到2003年的20461亿元，增长了4.37倍，而同时期我国的GDP仅增长了2.37倍。税收收入占GDP的比重由1993年的10.99%上升到2003年的17.5%，十年提高了6.5个百分点。税收这种骄人的成绩很容易让人觉得，现行的税制及税收行政规章很管用，干吗急着改？
　　现行规章更有利于行政部门传统式的税收征收和管理。客观地说，在我国这样一个处于经济转轨期的国家，税收给人感觉更多的就是政府的事。以至于在GDP都已虚化为“预期”目标、国家预算逐步法定化的今天，我国的税收还在用“计划”、“任务”这样硬邦邦的指标。所以，现行的税收法规对税收法律关系主客体和各自权利义务的界定，对税法立法、解释、修改的权限划分，对该征什么税和税法执行权的决定等，都倾向于行政管理部门，较少反映纳税人的权利，纳税人更多的是被动地接受纳税义务。就现行规章来说，行政部门既是规则的制定者，又是执行者，在某种程度上还是裁判者。这种规章立法程序简单，容易根据需要修改。
　　要把这些规章提升为更规范的税法，对行政管理部门来说，自然要咬咬牙，下点决心。
　　立法涉及税改，税改将减少财政收入。现行的税制已实施十年了，要将现在的规章提升为法律，必然涉及对现行规章中不适应的部分进行修改，必然要对现行税制中不适应的部分进行改革。本轮税改，由于我国市场经济发展和融入世界经济体的需要，由于受国际减税潮的影响，总体上肯定是减税的趋势。比如增值税从生产型转为消费型、机器设备已征的税可以抵扣，企业所得税两税合并、税率降低、税前列支统一，个人所得税改综合和分类征税、规范扣除标准，出口退税机制调整等，都有减少税收的效应。在目前处处要政府花钱、财政赤字和债务年年增长的状况下，明知道要减少税收和财政收入，还得推行税改、修订税法，确实是件颇费踌伫的事。
　　所以，尽管中共中央十六届三中全会已经确立了“分步实施税收制度改革”的方针，尽管很多“两会”代表委员多次呼吁加快税收立法，税收立法的进程仍然不很着急。
　　去年，新一届全国人大共审议通过10件法律，没有一件是关于税收的。今年，全国人大安排立法审议27件，税收法案一件没有。而新一届全国人大五年立法规划将审议76件法律草案，涉及税收的只列入3件，其中《企业所得税法》和《个人所得税法》（修订）为必须完成的，《税收基本法》为研究起草、成熟时安排审议的。有专家分析后指出，从现在开始启动各项立法的准备，估计《企业所得税法》2005年才能完成立法，《个人所得税法》（修订）要到2006年才能完成立法，《税收基本法》本届全国人大任期内难以完成立法。按这样的进度，我国现有的税收规章在今后十年内不可能走完立法程序。
　　如果说，过去我国的税制改革是十年推行一次，那么，这次“分步实施的税制改革”，有可能是一次税制改革推行十年？