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走进意大利
日期：1999-01-11
【新税网北京01/11/99信息】 在意大利，则政分为中央、大区和省市
三级管理，税收管理权限高度集中，税收立法权包括开征、停征权和减免权等均
由国会统一颁布，具体税收条例、法令由财政部起草，也以法律形式予以公布，
地方政府只能按国家税收的法律规定执行，但地方也有一定的机动权力，如地方
有权在国家规定的税率幅度内根据法律的授权确定本地区具体适用的税率。地方
征收各种费也要经国会批准同意。意大利税收占ＧＤＰ的比重高达３０％以上，
税费种类很多，税费负担沉重。一些大宗的税收都归中央管理，如个人所得税、
企业所得税、增值税等。中央政府的税收收入一般占税收总收入的９０％以上，
其中：个人所得税收入占税收总收入的１／３左右，增值税收入占税收总收入的
１／４。属于地方政府的税种不多，主要税种有地方不动产税和地方营业税等。
地方不动产税属省市主要的地方税种，每个省市政府都必须征收。罗马市地方不
动产税收入占其地方税收入的一半以上。地方营业税从１９９８年开始征收，是
由原地方所得税、地方营业税、商业账号税等统一合并而成的，属大区地方税种。
地方政府的收入有很大一部分来自于各种费，在罗马市就有公共空间占用费、垃
圾费等。如地方收入不能满足支出时，地方政府可以向银行贷款并有权发行地方
债券。
意大利中央财政掌握着大部分财力，对地方实行大量补助，地方财政支出的
很大一部分要依靠中央补助来安排，这些补助计划由地方政府提出后，报国库部
审核，并制定正式补助计划，再报国会批准后执行。补助计划主要根据地方的人
口、面积及社会经济状况等指标来确定。
目前，意大利中央和地方政府的事权划分仍用传统方法确定，没有相应的法
律规定。地方政府主要负责本地区的发展与规划，道路交通、污水处理等公共基
础设施建设、幼儿园教育及本级公务员开支等。除此之外的外交、国防、军事、
宪兵和社会保障、义务教育等必不可少的公共开支，以及铁路、高速公路等国家
重大基础设施建设均属中央政府的职能，据此划分各级财政的职责权限及支出内
容和范围，实际执行过程中仍存在着事权划分不清的现象。为此，意国会将着手
修改宪法，把政府间的事权划分用法律形式加以规范。
通过对意大利财政税收管理体制的考察，结合我国的实际情况，笔者认为，
我国的财税管理体制应从以下四个方面有所改进和完善。
第一，逐步提高税收收入占ＧＤＰ的比重和中央税收收入占税收总收入的比
重。意大利上述两个比重分别高这３０％以上和９０％以上，使得意中央政府在
公平社会收入与稳定宏观经济等方面起着举足轻重的作用。而我国由于种种原因，
上述两个比重分别只有１０％和５７％左右，过低的比例影响了财政宏观调控职
能的充分发挥和中央时地方规范转移支付的建立，也不利于逐步消除中央财政赤
字，应从以下几个方面努力：要加强对各类行政性收费管理，逐步取消省以下政
府出台的一些不规范收费，把一些体现政府职能的行政性收费项目改为税，这部
分税中央可以通过共享等形式集中一部分。以后地方新设收费项目原则上要报中
央批准，从根本上解决以费挤税问题；加强税收征管和稽查，尤其要加大对偷漏
税的防和处罚力度，在此方面意大利设立税务监察服务中心和财政警察机构的经
验值得借鉴；进一步完善分税制财政体制。要尽快取消一切临时性、过渡性的减
免税政策，以及一些不规范的先征后返政策，减少税收流失，保持税法的严肃性。
改变企业所得税按隶属关系划分的做法，尽快将其变为中央与地方共享税。
第二，在保证中央政府集中税权的前提下，适当下放地方税收管理权限。意
大利政府目前税制改革的目标之一就是逐步下放地方税收管理权限，并以法律形
式界定地方政府的事权、财权范围，调动各地发展经济的积极性。目前正在进行
减少中央税种，增加地方税种的改革，如从１９９８年起大区政府可以在个人所
得税上附征一部分，附征率由国家统一规定，１９９９年起省市政府也可以在个
人所得税上附征一部分，实行“分率共享”，这与中央政府不断下放事权是一致
的。我国１９９４年“分税制”改革后，中央划给地方的税种有１０多种，但税
权却没有相应下放，除明确规定屠宰税和筵席税的管理权下放给地方政府外，其
他税种基本上还维持原来的高度集中格局，地方实际上仍没有自己真正独立的税
种。我国幅员辽阔，各地经济发展水平很不平衡，经济结构差异也很大，应适当
下放一些地方税种管理权限，包括开征小税种的权限等，赋予地方政府一些独立
取得收入的权力，以适合当地的经济、社会状况，充分调动地方政府发展经济、
培植财源的积极性。
第三，逐步实行规范的转移支付制度。在意大利，地方财政是一级独立的财
政，地方各级财政只对本级议会和政府负责，地方政府不向中央政府上交财政收
入，其组织的收入全部归自己所有。中央政府掌握着大部分财权，对地方实行补
助即转移支付。转移支付数额的确定要考虑各种因素，并经过严格的法律程序，
管理也比较规范。这种规范的转移支付制度是真正的分税制财政体制所要求的。
而我国由于实行分税制时间较短，目前中央对地方的转移支付制度主要通过保地
方既得利益的“返还收入”办法来实现。中央财政一方面向某些地方财政实行财
政补助，另一方面从某些地方获得财力上解，这不是规范和稳定的转移支付。没
有规范的转移支付制度，也就没有真正的分税制。借鉴意大利这方面的经验，为
逐步实行规范的转移支付制度，一方面要尽快提高中央财政收入占财政总收入的
比重，改变目前比例过低的状况；另一方面要逐步划清政府间的事权、改变目前
财权、事权不够统一的状况，并在划清事权基础上，正确规划、划分财政支出的
内容和范围。
第四，强化企业化管理及成本约束制度，提高财税部门及收支的经济性和效
率。为提高税务部门加强税收征管的积极性，意大利政府将对税务机构进行改革，
逐步实行自负盈亏的企业化管理办法。财政支出方面也强调成本的控制和公共支
出的回报率，使国家财政管理实行企业化。目前，我国财政收入占ＧＤＰ的比重
只有１０．７％，在总体财力不足的情况下、研究公共支出的回报率，提高财政
支出的管理水平有着十分重要的现实意义；另一方面，在我国税收制度不断完善
的过程中．也需要我们高度重视意大利的征税成本概念，通过降低征收成本，提
高现行的征管水平和征收效率，使新开征的税种更加符合经济性。 （未完待续）
（zcb990109030502） |
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